对新形势下消防监督管理体制的几点思考

随着社会主义市场经济的全面发展，以及西部大开发和中国加入WTO、经济全球化等历史机遇的到来，现行消防监督体制，这个为计划经济向市场经济转型时期服务的机制，已经不能适应消防监督的需要，甚至制约着消防监督工作的顺利进行。迫切需要建立一种全新的消防监督体制，以促进消防工作的发展。
　　
　　一、内外体制机制存在的主要矛盾和问题
　　
　　（一）、内部管理体制
　　
　　在社会主义计划经济时期，现役制的消防部队以其调度迅速、战斗力强为特征，发挥过不可替代的作用。随着市场经济的建立，物质财富不断增加，生产、生活用火用电的不断增多，火灾起数和损失逐年增加，特大火灾时有发生，社会对消防监督工作的要求逐步提高。此时，现役制度的弊端已经显露出来。具体表现在：
　　
　　1、消防监督人员不稳定，流动性大，致使消防监督业务受到较大影响。转业、复员、提升、岗位交流等多种原因，导致消防监督岗位干部极不稳定。往往在积累了一定的工作经验，业务略有精通之际，任职三、四年，甚至是一年、两年，就被更换、调整。使消防监督工作长期在低层次徘徊。而在实际工作中，大型工程、重大火灾隐患，消防规划，业务建设等工作，绝对不是一蹴而就的，需要相对稳定的业务人员。基层的消防工作，往往同一业务要更换几个经办人，容易造成业务中断、衔接不上、前后扯皮等现象。消防机构的领导干部更换也很频繁，部分领导在职期间急功近利，追求短期效应，不愿做费力气、周期长、见效慢的基础工作，致使诸如消防宣传，城市消防规划、城市基础消防设施建设等一些关系消防事业成败的工作受到冷落。
　　
　　2、消防执法人员少，精力外移。监督执法力量薄弱，对内精力分散过多，对外则力不从心；消防监督人员必须应付各种形式主义，达标、考试、专题教育、岗位练兵等内部管理活动，已经精疲力竭；监督部门编制少，业务多，容易造成监督不力与执法不到位。
　　
　　3、行政管理带有明显的军事色彩，影响消防执法的客观公正。消防机构在行政管理过程中，服从命令是军人的天职。因而，行政行为往往只是体现长官意志或者官僚作风，容易造成重大失误，滋生腐败现象。
　　
　　4、消防监督人员业务素质普遍较低，不能适应新时期对监督业务的要求。现有消防人员，包括领导干部，大部分在应征入伍时，只有高中或高中以下文化，受过高等专业教育的寥寥无几。而且，我国消防教育最高学历仅仅停留在大学本科，大部分人没有深造学习的条件和机会。这种现状，很难适应城市建筑智能化、现代化、规模化发展对消防监督业务的需求。
　　
　　5、人才机制缰化，不能拴心留人，在机构内部，人员晋职、晋衔按步就班，论资排辈，三年一职，四年一衔。能上不能下，能出不能进。干与不干一个样，干多干少一个样。业务行政领导由行政命令任职，外行领导内行是普遍现象。因存在转业、复员等人员流动机制，消防监督人员一般都有二次就业，去留问题一直是困扰消防监督人员的持久话题，根本不可能使消防监督业务人员安心服役。因防火干部长期在社会面上工作，工作成绩和所做的贡献，以及产生的社会效益是不好衡量的。所以，在晋职、奖励、待遇等各方面，防火不如灭火，技术不如行政，外勤不如内勤，干部不如战士。长期以往，消防监督人员难以保证爱岗敬业，无私奉献。技术职称与工资、福利、待遇挂不上钩，不能使专业人才脱颖而出。消防监督工作没有人才引进机制和人才激励机制，容易造成莨莠不分的现象，不利于建立长久有效的消防监督机制。
　　
　　（二）、外部运行机制
　　
　　现行的消防监督机制，是在有计划的商品经济向市场经济过渡时期形成的，有着很深的计划经济烙印，严重滞后于经济建设，已经不能适应市场经济的需要，在很大程度上已经制约着消防工作的发展，甚至是阻碍着消防工作的顺利进行。具体表现在：
　　
　　1、消防行政审批是在计划经济条件下政府对企业事务包办的产物，实际上是政企不分的一种表现形势。如建筑消防审核和开业检查，消防监督人员依赖一种僵化、呆板的消防技术规范来要求企业设置几个消火栓，几个灭火器，以及放置在某某位置等等事项。从而包办了应当由企业自己做主的事项，这就制约了企业的自主意识和创造欲望，没有人愿意浪费时间和精力，与固守规范的消防监督人员探讨如何才能别出心裁地将消防工作做得更好，因为这是徒劳。甚至有的图纸设计直接提出，“消防设计以消防部门意见为准”，“消防产品必须消防部门指定才行”等等不负责任的文字说明。更有甚者，干脆不做消防设计，由消防部门指出或者指定以后才做补充。这样，应当由企业完成的事成了消防监督机构的事，从而也膨胀了消防机构的权力欲望，极易滋生诸如指定工程、指定产品等腐败现象的产生。因此，消防社会化成了一句空洞的口号，
　　演变为消防淡漠意识社会化。
　　
　　2、消防专项治理是自上而下的行政命令，反映的是政府的长官意志，而不是消防工作的实际需要。某一起火灾的发生，是特定时间、特定地点、特定条件下，偶然性和必然性结合的产物，但并不具有普遍性。然而，政府或者上层消防部门却能够通过某时某地某一起火灾，发动一起声势浩大、旷日持久的消防专项治理活动，而并没有通过科学的预测和推理，只是被火灾牵着鼻子走。发展到基层则更是铺天盖地，草木皆兵。于是，发现隐患多少条，整改多少条，处罚多少家，停业多少家，等等数字满天飞，一场又一场的“浮夸风”此起彼伏。消防监督部门不辞劳苦地为企业查找隐患，企业不堪重负地为消防机构配合检查，同样是事无巨细地要求企业如何配置消防器材等等，这种做法劳民伤财，出力不讨好。这种形式主义使得消防机构疲于奔命，企业则穷于应付，应接不暇。摊子铺得越大，越是没法收场，最后的结果只能是不了了之。这也给个别素质不过硬的消防监督人员和部门提供了生财机会。难怪老百姓对消防专项治理工作不理解、不支持，认为消防部门不过是推销自己的灭火器而已。
　　
　　3、消防监督部门对企业的消防工作大包大揽，使得火灾隐患的整改工作成了消防监督部门自己的事。消防法规规定，消防部门必须对发现的火灾隐患进行责令限期改正和复查，有的消防法律文书甚至要求消防监督人员提出整改方案。这种大包大揽的做法养成了单位的严重依赖思想，根本不愿对火灾隐患的查找花费太多的精力，任凭消防机构去操作，没有发现的隐患，当然不用去管，即便是发现了，也并不是愿意立即改正，等消防监督部门要实施惩罚措施时，才勉强应付一下，以图了事。这样，消防机构发现一点，单位不一定就能整改一点，消防机构发现不了，单位就绝对不会改正。消防机构人力有限，当然有多少人也不够用。从而造成了消防监督机构孤独地跟火灾隐患做斗争的英雄场面，可歌可泣、可悲可叹。
　　
　　4、61号令只能是消防神话，并不能解决单位消防职责的问题。61号令的出台，令公安消防监督机构欢欣鼓舞，仿佛消防社会化的神话在一夜之间就会变为现实。其实，这只是公安消防的一厢情愿，尽管花费半年时间进行了宣贯，但那只是事半功倍，回天无力，因为根本没有贯彻落实的基础与可能。首先，作为规范单位消防管理行为的61号令，需要广泛的社会基础。然而，在我国始终没有将消防教育作为国民素质教育来抓，所以，公民的消防意识极其淡薄，对消防工作的认识仅限于生产生活中的积累的一点极其有限的经验而已。在法制逐步完善的今天，各种部门规章多如牛毛，除了消防监督人员，没有人能够有足够的时间和精力学习和掌握多达四十八条之多的61号令，更何谈贯彻。其次，61号令没有法律保障，根本没有强有力的保障措施。消防法仅仅对不履行消防安全职责的行为给予行政处分或者处警告，行政处分并不是消防监督的权限，能否实现还是个问号，即便是实施了，也只能由消防部门查出问题才能追究，所以也摆脱不了消防机构一家单打独斗的局面。警告处罚当然是无关痛痒，实施了也不能起什么作用。暂且不提61号令与消防法抵触无效，就算要迁就61号令来完全修改消防法，基本上没有可能，毕竟修改消防法不是消防局一家说了就算的。其三，即便修改了消防法和36号令，使之与61号令相适应，也不能从根本上解决消防职责的问题。其实，61号令的出台只是表明，消防部门已经不能承受大包大揽所带来的压力和责任，而是向社会泄压的一个的表现。消防工作毕竟是单位自己的事，能否落实取决于单位的经济实力和员工的综合素质，不是一纸空文所能决定的。结果只是增加了消防监督的内容，对于改变单位的消防管理工作，只能是流于形式，增加单位为应付消防监督检查而做的工作量。真正要落实，还是一句空话。对于企业来说，消防工作不但不产生直接的效益，反而需要大量的投资，尤其在市场经济条件下和消防意识普遍淡漠的今天，人们更愿意将有限的资金投入到能够产生明显回报的生产和消费当中，根本不情愿也不可能对来自“假设”中的威胁进行投资。用消防培训来改变人们的消防意识，绝对不可能，有限的几个警力，对中国的十几亿人口进行培训，那简直是老虎吃天，无处下口。所以，61号令只能是一个海市蜃楼而已。
　　
　　二、几点改进意见和思考
　　
　　（一）、内部机构改革
　　
　　1、建立职业消防监督体制。职业消防监督体制，可以最大程度地保留消防监督业务骨干，以利于消防执法的稳定性和公正性，实行行政领导负责制和执法责任制。当然，职业消防体制只针对消防监督和消防管理，执行灭火救援任务的消防战士的管理干部根据需要实行现役制或者事业单位聘用制。
　　2、建立人才激励机制，改革用人机制，竞争上岗，能上能下，摒弃行政命令、论资排辈的作法；改革奖惩制度，严格考评，客观公正地按照岗位贡献实施奖惩；改善消防监督人员工资福利待遇，收入与贡献挂钩，实现高薪养廉。同时要加强业务干部的在岗培训和进修、深造，以提高业务水平。
　　
　　（二）、建立消防安全评价体系
　　
　　建立消防安全评价体系，对任何场所和活动的消防安全都能通过一个消防安全系数来表示，这个系数反映了对该场所一旦发生火灾的后果评估。通过该系数与社会活动、经济活动挂钩，利用市场规律来进行消防管理。建立这一体系可以为社会化的消防管理提供科学依据，可以移植和消减消防机构进行消防管理的内容，变微观管理为宏观调控，变绝对管理为相对管理。这样，可以消除消防机构增编的压力，甚至可以缩编，精减机构，也是消防监督管理改革的必由之路。
　　
　　1、建立消防安全评价标准
　　
　　在消防安全评价体系中，建立消防安全评价标准，取代现行强制实施的消防技术标准，是建立消防安全评价体系的关键。建立这样一个标准，可以从火灾荷载、火灾机率、保护对象、火灾影响、消防设施、消防管理等原理方面入手，给场所一个相应的消防安全系数要求，而不是合格与不合格的结论。建立这种标准，可以促使被评价单位依据自身条件，扬长避短，力争增长评价系数，而不是必须满足现行规范的强制条文。例如，某建筑防火间距不足，完全可以通过缩小防火分区，增设自动消防设施，提高人员消防素质等方面工作的来弥补，这在理论上也是可行的。这样，场所的消防安全系数相应提高，可以不受强制规范的束缚了。
　　
　　2、消防安全评价的对象
　　
　　一般来说可分五个方面：一是可以对机关、团体、企事业单位进行评价；二是可以对人类活动的具体场所，包括建筑物、交通工具、飞行器等进行评价；三是可以对城市和地区进行评价；四是可以对工程建设消防设计进行评价；五是对公众聚集活动的方案进行评价。
　　
　　３、设置消防安全评价机构
　　
　　消防安全评价机构当然不能设置在消防监督部门，否则是换汤不换药。应当采取企事业单位形式的中介机构，谁挣钱，谁负责。这样可以推进消防社会化的进程，从而为社会提供就业机会。对评价机构的法律责任可以通过火灾事故调查进行监督，也可以由消防监督部门进行执法监督.