“三合一”建筑火灾隐患形成原因及整治对策

随着我国改革开放的深入和社会经济持续发展，个体、私营经济日益活跃，“三合一”建筑大量涌现，由此带来的消防安全问题十分突出，群死群伤恶性火灾事故时有发生。2006年5月19日，广东省汕头市潮阳区谷饶镇创辉织造有限公司内衣加工车间发生火灾，造成13人死亡，1人受伤。2006年8月10日，云南省昆明市官渡区小板桥镇一沙发座垫加工作坊发生火灾，造成10人死亡，2人受伤。2006年9月14日，湖州市吴兴区织里镇经营童装的福音大厦发生火灾，造成15人死亡。10月21日凌晨，湖州市吴兴区织里镇安康西路137号一无照个体童装加工点发生火灾，过火面积约600平方米，造成8人死亡，3人受伤。笔者通过总结福建省“三合一”建筑火灾隐患整治的情况，分析了“三合一”建筑的形成原因、火灾危险性和整治难度，对如何消除“三合一”建筑存在的火灾隐患作了探讨。
　　
　　一、“三合一”建筑的界定
　　
　　根据《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）的规定，“三合一”建筑是指设有车间或仓库的建筑内设置员工集体宿舍。笔者认为，界定“三合一”建筑应包含三个要素：1、集生产、储存、员工住宿、生活等功能为一体的生产性“三合一”建筑；2、市场内的“三合一”场所；3、住宿6人以上的家庭作坊；4、成片开发的经营性“三合一”（含各类商业街、步行街、特色产业一条街等）建筑，单户住宿人数虽不足6人，但户与户之间分隔达不到防火分隔要求的建筑；5、有员工集体住宿的桑拿、歌厅、舞厅等娱乐性经营场所。
　　
　　二、“三合一”建筑的成因
　　
　　（1）“三合一”建筑是经济社会发展过程中特定时期的特殊产物。“三合一”建筑内的企业初创时，大多为居住在住宅内开设工厂从事零散的生产经营，而现在家庭作坊式企业己成为当地的主要经济实体。企业在发展初期经营资本少，生产规模小，只能做最基本的生产性投资，无力建设或租用标准厂房和独立的员工宿舍。据统计，仅邗江区杭集镇就形成927家“三合一”企业。
　　
　　（2）重发展经济而忽视消防安全，导致“三合一”建筑的形成。一些地方政府以牺牲消防安全为代价片面强调改善投资环境，客观上纵容了一些企业新建、扩建和改建建筑，未按国家有关消防技术规范的规定进行、建设，也未按有关法定程序报公安消防部门审核、验收，不能从源头有效地控制火灾隐患的形成。
　　
　　（3）职能部门监管缺失，造成“三合一”建筑的形成。大多数“三合一”建筑是由村（居）民住宅改变使用性质形成的，特别是在农村、乡镇和城乡结合部，一些村（居）民自家建房，私自出租或招工生产，形成目前的“三合一”建筑。由于在建设初期，各项法律法规不完善，政府及其有关职能部门监管乏力，没有形成齐抓共管的局面，类似生产经营单位大规模有序发展。
　　
　　（4）对“三合一”建筑的危害性认识不足，助长了“三合一”建筑的产生。“三合一”建筑能够长期存在的根本原因在于，社会包括有关部门及广大群众没有认识到“三合一”建筑不仅违反消防安全规定，其擅自改变建筑使用功能的行为也违反了建筑使用管理规定。同时，将员工集体宿舍与存放有大量可燃物甚至有危害身体健康的危险化学品的车间、仓库混设，是一种违反劳动安全卫生、劳动保护的行为。
　　
　　三、“三合一”建筑的火灾危险性
　　
　　“三合一”建筑内的企业具有投资小、规模小、厂房小、人员密度大、火灾隐患大的特点，一旦发生火灾，极易造成群死群伤。其主要火灾危险性可归纳如下：
　　
　　（1）“三合一”建筑存在许多结构性火灾隐患。由于许多“三合一”建筑未经建设规划部门规划、消防部门设计审核和竣工验收，其建筑本身存在规划布局不合理、防火间距不足、疏散条件差、消防设施缺乏等问题，一旦发生火灾，很难有效控制，往往小火酿成大灾。有的“三合一”建筑由住宅改作生产经营，其建筑结构大都以砖木、砖石为主，耐火极限较低，发生火灾易造成坍塌。住宿、仓储、生产等不同用途的房间之间未进行防火分隔，大多数用于疏散的楼梯、通道、出口都只有一个，且楼梯普遍未封闭，也未设置相应的疏散指示标志和火灾事故照明，不具备安全疏散条件。
　　
　　（2）生产经营单位多属劳动密集型企业，发生火灾时人员疏散困难。企业生产经营所需的原料及成品大多是化工产品、皮革等易燃、可燃物品，火灾危险性大，且火灾时会散发出CO、HCN、SO2、NO2等有毒烟雾，人吸入后会引起头痛、呼吸急促、神智不清，导致反应和行动能力减弱，无法及时疏散，甚至中毒死亡。
　　
　　（3）消防安全管理混乱，诱发火灾因素多。“三合一”建筑内的企业、业主及员工防火意识差，没有行之有效的消防安全管理制度。有的企业为了利用有效空间，往往在车间内放满机器、原料和产品，在车间的角落、通道上设置员工宿舍，其分隔、搭建的材料又是木材、夹板、布帘等可燃物，没有预留必要的疏散通道，更没有车间、仓库、宿舍等功能之分。有的企业在建筑的楼梯、窗户等处加装固定的铁栅栏、防盗网、铁锁，一旦发生火灾，严重影响人员的逃生和施救。有的企业电气线路安装不规范，而因生产、生活需要，毫无章法、毫无节制地临时乱拉乱接，任意安装、使用电热器具，超负荷用电，电线老化破损现象严重。有的企业在车间里使用煤炉、液化气烧饭烧水，随意吸烟，电烫斗乱丢乱放不安全用火用电随处可见。
　　
　　（4）从业人员自防自救技能差。“三合一”建筑内的企业员工流动性大，安全意识差。许多员工上岗前后均未接受正规的安全教育培训，普遍缺乏必要的消防安全知识和基本的灭火、逃生技能，发生火灾时极易造成慌乱，火灾不能在初起阶段得到及时有效处置，导致小火酿成大灾。
　　
　　四、“三合一”建筑整治的难度分析
　　
　　（1）部分业主对整改不予配合。“三合一”企业在一段时期内自由发展，大多数产业己成为当地经济支柱和群众的主要经济来源，要加以规范和限制，部分政府官员和群众对此不理解，有的业主存在侥幸和对抗心理。
　　
　　（2）“三合一”现象容易回潮。有的“三合一”企业在整治期间，将人员迁出临时避风头，整治过后又搬回来。一些“三合一”建筑中的生产经营单位十分隐蔽，产生许多无证经营的小作坊，长期处于政府部门的监管之外。有的“三合一”现象随生产、销售呈周期性、季节性，生产时形成，不生产时自然消除，监管查处困难。
　　
　　（3）难以按国家现有标准整改。“三合一”建筑结构、总体布局、公共消防设施、防火间距、安全疏散等问题，按照国家现有的消防技术规范整改十分困难。“三合一”现象在许多民营经济发达地区普遍存在，数量巨大，如果依法全部关闭，将对当地的安全稳定和经济发展产生极大的影响，政府和相关部门存在顾虑。
　　
　　（4）整治工作缺乏强有力的法律支持。根据《消防法》和现行消防技术规范的有关规定，“三合一”建筑要求彻底消除。目前大多数只能通过过渡性措施，降低“三合一”建筑发生群死群伤火灾事故，不能完全满足现行法律规范的要求。从这个意义上，行政执法部门承担着一定的行政和法律责任风险。此外，现有法律法规对“三合一”企业这种违法行为的法律责任规定不明确，法律措施缺乏可操作性，震慑力不强。在整治中所采取的停电、停水、查封等手段缺乏足够的法律依据，一旦发生行政诉讼等法律纠纷，行政执法部门难以提供有力的证据。
　　
　　（5）警力不足影响整治工作的开展。消防部门是整治工作的主力军，组织协调、技术指导等工作要依靠消防部门。目前，日常消防监督检查、消防行政审批、火灾调查等业务工作极为繁重，有限的警力在很大程度上影响着整治工作的开展。
　　
　　五、“三合一”建筑的整治对策
　　
　　解决“三合一”建筑的问题，应本着“尊重历史、面对现实、着眼发展”的原则，采取“政府领导、部门协作、疏堵结合、标本兼治、综合治理”的办法。
　　
　　1、政府领导是开展专项整治的前提。“三合一”建筑专项整治工作应坚持在政府统一领导下开展。一是在整治力量上，要成立由各级政府主要领导为组长、相关职能部门负责人为成员的领导小组，抽调各部门专业人员、科研院校技术人员组成相对固定的工作组，具体组织开展专项整治工作；二是在整治经费上，由财政拨出专项经费用于整治工作机构日常工作，设立专项奖励金和聘请社会专业技术力量；三是在整治政策上，以政府文件形式制定专项整治政策性措施，弥补在整治标准、强制措施等方面法律依据不足的问题。同时，建立整治工作绩效定期考评、奖优惩劣和工作责任追究制度，督促和鞭策整治工作的落实。
　　
　　2、疏堵结合是落实整改措施的方向。“三合一”建筑的整治既不能简单采取“关、停、封”也不能无节制地放任发展。整治工作要从“既保障消防安全，又服务经济发展”的角度出发，疏堵结合，分步实施，通过过渡性措施解决“三合一”建筑火灾群死群伤的问题。一是由政府发动企业统一建设外来员工集体宿舍，或租用符合基本安全条件的闲置房屋，将“三合一”建筑内的人员转移搬迁。一时不能搬迁的，要将员工宿舍、生产储存场所、车间之间进行防火分隔，改善安全疏散条件，增加疏散通道和安全出口，配备必要的灭火和救生器具，将住宿人员调整到一、二层便于疏散的地方，确保人员生命安全。二是通过增设消防设施，加强企业内部消防安全管理等，提高企业防控火灾的能力。三是由当政府牵头，建造标准化生产厂房和员工宿舍，引导家庭作坊式企业向规模化生产转化。
　　
　　3、部门联动是实现标本兼治的保障。要充分发挥政府及部门的执法合力，运用有效的法律、行政手段综合执法。通过加强火灾事故查处、停电、停水、查封、留置法人代表、行政拘留等手段，增强对“三合一”建筑业主的震慑，推动隐患整改。同时，各行政管理部门要齐抓共管，从源头上防止“三合一”建筑的形成。要在建筑的立项、规划、设计、建设、审批、发证等管理上严把关口，防止新的“三合一”建筑产生。
　　
　　4、宣传教育是争取社会支持的关键。要主动将“三合一”建筑的现状及危害向当地党委政府汇报，以引起各级政府的高度重视，增强对消除“三合一”建筑的紧迫感、责任感和危机感。同时，要加大对生产经营业主、员工和广大群众消防安全教育的培训力度，大力普及消防法律、法规及基本防火灭火常识，提高社会和群众的自我保护意识和火灾逃生自救能力。
　　
　　5、完善法制是推进整治深入的根本。要从完善法律法规和规章制度入手，建立“三合一”建筑整治的长效机制。一是可借鉴各地在“三合一”建筑整治中采取的有效措施，进一步提高其法律效力；二是在有关消防法律法规中明确“三合一”企业违法行为的法律责任，让业主承担起与其利益相适应的责任；三是要在经济、税收、土地使用等方面制定一些政策，鼓励业主积极整改“三合一”建筑的火灾隐患