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摘要:电力产业是关系国计民生的基础性产业，随着经济的高速增长和市场经济体制改革的进一步深入，电价受到电网购售差价影响的问题也越来越突出。本文在总结我国电力行业的改组格局和电价形成机制的基础上，对我国电网购售差价的原因进行分析，最后用自然垄断理论对电力行业的垄断经营进行解释。
关键词:上网电价；自然垄断；政府规制
一、我国电力行业的“五加二”格局
随着我国电力行业的改组，发电企业和电网企业实行 “厂网分开，竞价上网”，原国家电力公司拥有的发电资产改组为规模大致相当的五个独立的发电企业、两家电网公司和四家辅业集团公司。五个发电企业分别是中国华能集团公司、中国大唐集团公司、中国华电集团公司、中国国电集团公司、中国电力投资集团公司。两家电网公司分别是国家电网公司和南方电网公司，国家电网公司作为原国家电力公司管理的电网资产出资人代表，按国有独资形式设置，管理除南方电网公司以外的原国家电力公司管理的所有电网资产。这就是所谓的“五加二”格局。五家发电公司的主要职能是从事电源的投资、建设、经营和管理，组织电力的生产和销售。两家电网公司的经营范围主要是从事电力销售的业务，负责所管辖各区域电网之间的电力交易和调度，参与投资、建设和经营相关的跨区域输变电和联网工程等。之所以形成“五加二”的格局，其目的就是在五家发电公司之间和两家电网公司之间的业务形成竞争。
二、我国电价定价机制的形成和演变
1995年以来，受国内经济高速发展和宏观调控政策双重的影响，一些地区在部分时间段出现了电力供大于求的情况。此时，以个别成本为基础定价的还本付息电价政策显示出了弊端。随着电力项目造价的不断提高，“八五”期间的发电机组平均造价比“七五”提高了约一倍。小火电盲目发展，劣化了资源配置。电价节节攀升，90年代中后期新投产机组的平均上网电价己超过每千瓦时0.4元。为改变成本无约束、价格无控制的状况，国家适时调整电价政策。
1996年国家计委规定对地方指导性电价实行提价申报制度，并于1996年调整了各地的指令性目录电价和地方指导性电价，同时在推行统一销售电价制度和峰谷分时电价制度方面作了大量的工作。1997年的电价调整方案中，燃运加价由按总量改为按单耗计算，并要求电力企业消化30%。新建电力项目的发电成本，由按个别成本改为按平均成本核定。继续推行统一销售电价制度，全国2/3的地区指令性与指导性电价并轨，执行统一的目录电价。取消了一切价外乱加价和乱收费，到目前为止只保留了三峡工程建设基金和城市公用事业附加等少数经过国务院批准的收费项目。1998年，以经营期电价政策取代还本付息电价政策。这一政策主要是将按电力项目还贷期还本付息需要定价，改为按社会平均先进成本定价，同时统一规范了电力企业的资本金收益率水平。这一政策实行后，原来的一厂一价、一机一价的定价方式逐步向按社会平均成本的定价方式过渡，新项目的上网电价平均每千瓦时降低了5分钱左右。此举使电力项目还贷高峰期保持了电价水平的基本稳定，为保持我国经济竞争力创造了条件，同时，对促进电力企业加强管理、提高效率发挥了积极作用。
2002年，电力体制改革步入实质性操作阶段，中央层面上实现了厂网分开，建设竞争性电力市场的改革试点也正在稳步推进。原有的政府定价方式受到空前挑战,管理环节扩展为发、输、配、售四大环节，利益主体也由电力企业、用户扩展为电厂、电网和消费者等，电力市场竞价模式的研究也与原有的单一政府定价发生矛盾。进入2003年，电力供求形势也发生巨大变化，许多地区电力供应紧张，18个省区市采取拉闸限电措施。新形势要求尽快建立新的电价形成机制，既刺激供给，吸引电力长期投资，提高效率，又通过价格杠杆抑制不合理的需求，以达到电力供求的动态平衡。在2003年7月，国务院发布了《电价改革方案》，相继开展了上网电价、输配电价和销售电价改革试点。2005年国家发展改革委同时出台了《上网电价管理暂行办法》、《输配电价管理暂行办法》和《销售电价管理暂行办法》，是对2003年国务院出台的《电价改革方案》进行了细化，这是近年来电力市场改革迈出的重要一步，新的电价管理办法确定了上网电价和销售电价的市场竞争机制，明确了输配电价格的成本决定机制，标志着作为电力体制改革核心问题的电价改革己经从政策层面上开始破题。
目前，我国的现行电价是一种以企业个别成本为基础的成本推进型价格形成机制，由于投产时间、筹资条件、造价成本不同，出现了一厂一价、一机一价，在同一电网内，定价水平会相差一倍以上，甚至几倍，造成小火电建设失控和电站建设造价失控，各类电厂上网电价水平悬殊不公平的复杂状况。据国电公司1999年的统计，国有电厂、集体电厂、联营电厂、股份制电厂、中外合资电厂、中外合作电厂、外资电厂的平均上网电价之比为1:l.27:l.56:l.46:1.94:l.54:4.17。这些不合理现象的存在必然导致发电环节的效率下降和上网电价水平的急剧上升，对于国家提出的“同网同质同价”目标的实现从一开始就增大了难度。
由于物价管理部门制定或调整电力价格，基本上是以企业上报的成本为主要依据，但是这种成本是在一定范围内垄断的一家或少数几家企业的个别成本，而不是社会平均成本。按企业的个别成本定价，会导致成本越高，价格也就越高，企业因此没有降低成本的动力和压力。虽然物价部门会对企业上报的成本资料进行审核，但由于没有向企业那样了解真实成本，就主要审核其合法性，而其合理性却难以审核。通常凭主观判断对企业的调价幅度“砍一刀”，难以避免主观随意性而且这也会刺激企业虚报成本缺乏努力降低成本的动力。
